旁听、听证与公共政策民主[1]

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公共政策是生活的重要成果，是公共意志和理性选择的产出。它是根据公众意志、满足公众利益，公共权力机构对公共领域进行公共管理，维护社会公正，确保社会公平，协调公共利益，促进社会全面的措施和手段。［1］公共政策是民主的产物，同时又是民主的反映。公共政策民主是公共政策内在的、应然的要求，也是政治文明发展的必然诉求。而公共政策旁听、公共政策听证是达成公共政策民主的可靠路径。

公共政策旁听：一种可能的公共政策对话
公共政策对话就是围绕一定的公共政策议题开展对话交流的活动过程，公共行政人员、立法人员、政策智囊机构、政策专家、政党组织、利益集团、公民都是政策对话的可能参与者。［2］而旁听与听证都是公共政策对话的主要形式，是开展公共政策对话的重要路径。严格地说来，公共政策对话应该是一种对等性的、公平性的对话方式，对话参与者排除了身份、地位、职业、年龄等方面的偏见，从而致力于公共政策共识的达成。旁听制度的实施，其目的就是追求一种可能的公共政策对话，实现公共政策民主。
从没有旁听到开展旁听，说明了“形式民主”的进步。近些年来，北京、河南、广东、上海、湖南等地实行了人民代表大会常务委员会的旁听制度［3］，以及今年福建厦门市政府首次实行政务会议公开旁听，这些都标志着中国“实质民主”的开展，广大公民以切身感受见证了“最直观的民主形式”。旁听制度的实施，体现了人民权力属于人民的执政作风，使人民权力机构更加密切地联系人民群众，也反映公共权力机构的“公共性”。旁听制度的实施，体现了权力机构决策信息的公开，打破了“暗箱决策”的局面，使公众能够了解公共政策信息、见证公共政策的运作过程。旁听制度的实施，培育了普通百姓的公民意识、政策意识、意识，体现了作为一个普通公民对重大公共事务所拥有的知情权、参与权和监督权。同时，旁听制度的实施也开启了公民意见表达的渠道，旁听公民代表充当了权力机构与人民群众的“传声筒”和“扩音器”：倾听民间声音，表达民众观点；宣传国家的路线、方针与政策。也就是说，公民在拥有知情权、参与权、监督权之外，还有一项重要的权利——话语权即表达自由的权利。
但正因为是“旁听”，所以从现实实际操作来看，其表现是有限度的：第一，参加旁听人员的数量是有限度的。从相当多的地方旁听人员的数量来看都是20名，旁听不是芸芸众生、无所限制的随意行为；第二，旁听公民活动的限定性。“旁听”二字主要的落脚点在“听”字上，旁听公民主要侧重于“看”和“听”——耳闻目睹，而且还必须遵守权力机构所颁发的规章制度；第三，旁听公民的意见表达也是有限的。一般参加的第一天，权力机构个别领导与旁听公民见个面，中途也专门召开一次1个小时左右的旁听公民座谈会；第四，旁听公民活动费用自理。权力机构不承担旁听活动的一切费用，食宿费、费等开支均由旁听者个人承担，等等。当然，我们必须承认旁听是有限度的表达自由、间接的参政议政、有节制的政治行为，然而，作为民主政治的伴生物的旁听制度既然走出了第一步，就有必要走好这一步。特别需要指出的是，一项公共政策的决定并非一蹴而就，而是要经过调查、深思熟虑、字斟句酌的过程。因此，旁听恰恰是了解情况、收集意见的一条重要途径。但某些“人民代表”害怕旁听成为“上访专业户”的“发泄窗口”，或者认为旁听不能解决任何而不屑一顾，甚至把旁听看作是上级部门迫于无奈的“政治作秀”，这些看法和做法实质上堵死了公共政策的调查窗口和对话渠道，是有悖于旁听的民主精神的。
为此，要使公共政策化，就必然需要公共政策民主化；要使公共政策民主化，就必然需要公共政策对话。而旁听制度恰恰是开展公共政策对话的一条重要制度路径。因此，要使旁听成为可能的公共政策对话，完善旁听制度就显得很有必要。笔者认为：第一，旁听公民代表的选择应具有非随机性。旁听人员的选择要有针对性，要考虑阶层结构、职业状况、地域分布、党派构成，特别是基于一定的公共政策议题选择一定比例的、相关领域的专家学者、律师和具有相关领域知识背景的基层执行工作者；第二，明确旁听公民的权利和义务。要求明确旁听公民调查研究和收集信息的权利、与人大代表或政府领导沟通协商的权利、调查研究和意见表达受保护的权利、遵守国家法律的义务、保守国家机密的义务等；第三，尽可能多地安排交流对话的时间。能够就相关的公共政策议题召开座谈会，或者安排旁听者参与小组讨论，使他们的意见和建议得以充分的表达，打破职位、权势、职业、年龄、性别等人为阻隔，剔除交流上的“门户偏见”；第四，引导旁听公民有效形成非正式公共政策提案。每次会议宜提前公布会议，容许旁听者有15－20天的信息收集和调查时间，旁听者形成的非正式提案应当是与参加旁听会议内容一致的或相关的，等等。

公共政策听证：一公共管理论文