论中国乡镇公共治理结构变革的启动——中西部地区三个乡镇综合改革案例引起的思考|毕�[1]

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提要：本文通过对湖北、云南、四川三个省几处乡镇治理结构变革的原因、基本内容、变动的成本的，提出这种变革具有式民主的原创性意义，使中西部地区的开始了由自上而下的单一向度的政府的统治，向多向度的上下互动的公共治理模式过渡，使国家的权力在一定程度上回归了。同时，提出由于缺乏、层面及良好公共关系的支持，三处治理结构变动依然相当脆弱，缺乏可持续性。

　　主题词：乡镇/治理[i]/案例/启动

　　作者简介：赵丽江，女，1957年生，中南财经政法大学公共管院教授，法学博士

　　治理（v.govern n ……governance ）是政治研究中广泛运用概念，有别于以往传统的单一的政府的统治，强调在新的社会条件下，政府、非政府组织及公民均可担负起管理社会公共事务的责任，成为各个不同社会层面的权力中心，从而促进整个社会的有序发展。治理结构是指治理系统内部各部分排列及相互联系的方式。近年来中西部地区乡镇体制的改革，如四川遂宁市中区步云乡直选乡长、湖北咸宁市咸安区乡镇综合改革、云南红河哈尼族彝族自治州石屏县7个乡镇的乡镇直选乡长等都反映了乡镇治理结构及政治关系的重大变化。在一定程度上启开了中国的基层的乡镇政府由单一统治和管理向多中心自主治理的转变之门。适应了农村经济结构变化后，国家与社会关系调整的潮流。

　　一、中西部地区乡镇治理结构变革的动因

　　乡镇是中国农村基层的行政区划，新中国建立五十年以来乡镇政府是这一层次管理的核心（其中有25年为政社合的人民公社体制），直接与九亿农民打交道，是构建和谐社会的重要行政组织。在快速的化、城市化、市场化的条件下，乡镇政府的职能、结构自觉、不自觉地发生了变化。在市场化和工业化程度较高的东部沿海地区，社会结构由于私营高速发展，社会的自组织力增强，公民的自我管理能力也大大地增强；同时乡镇政府的财力供给较足，也有能力向社会提供较为充足的公共物品；乡镇的治理结构社会经济结构变动的推动下也在很大上自行地发生变化。但是在中国的广大中西部地区，经济发展速度有限，乡镇政府所能提供的公共物品（行政开支、农林水建设支出、及社会保障支出）严重不足，农村社会的自组织力较弱，无论是政府自身的管理，还是对社会的治理均存在着。因而主动自觉地构建适应中西部地区发展需要的化的乡镇治理结构，是中西部地区农村发展重要途径。

　　三个进行乡镇改革的地方均为中西部地区较为贫困的地方，县乡两级财政极为困难，政府难以履行管理社会、推动经济的作用，社会矛盾较多，干部与群众关系紧张，上层建筑的核心部分与其赖以生存的济基础已发生了严重的脱节。2003年湖北省咸宁市咸安区当时的区委书记对咸安改革前情况有一个基本的描述：咸安“经济基础脆弱，总量块头小，运行质量低，工业腿短，农业落后；政府机构臃肿，财政捉襟见肘，债务居高不下，‘五乱’（乱收费、乱摊派、乱罚款等）；基金会储户经常围堵省市政府，许多干部群众消极悲观情绪浓厚。”[ii]

　　乡镇传统的管理方式制约着中西部地区农村的经济发展，着农村社会的稳定。为了促进中西部地区的发展，中央采取了一系列的大开发的经济政策，并取得相当的成效，但是广大的中西部农村地区由于经济长期落后，与发达地区相比差距并没有缩小，社会经济结构的变化不大。以往国家通过人民公社体制和乡镇政府结构实行统购统销政策、完成国家的粮棉油定购任务，特别是中部农村汲取资源，以支持整个国家的工业化；现在国家的财政税收的来源主要来自于工业和沿海发达地区，主要农产品流通实行了市场化，2004年的农业税只有240亿元，在整个国家财政收入中只占极小的份额；因此，中西部地区乡镇政府任务发生了很大的变化，但是传统的管理结构依然存在，汲取广大农村资源的功能还存在，只是大量的资源在本地县乡两政府庞大的机构中消耗掉了：表现为贫困农村提供剩余产品的有限性与政府机构人员膨胀及人员需求的无限性的矛盾。实行分税制，特别是2000年以来实行农村税费改革之后，乡镇一级的财政更为紧张，许多地方本级公务员的工资发放困难，为农村社会提供公共物品更是难以为计。乡镇治理结构的改革已到了非改不可的地步了。

二、中西部地区乡镇治理结构变化的基本

　　本文所的中西部地区三个乡镇治理结构变化的样本点，因为变革的背景不同，其作法上有较大的不同。

　　其一，以直接选举的方式产生乡镇领导人，从权力来源上，解决政府向谁负责的。

　　从乡镇政府的领导人的选举问题上着手解决乡镇治理结构问题，包含着由他治到自治的转变因素。长期以来，形式上乡镇领导干部权力来自于本级区域的公民，但实质上是来自于上级领导部门而不是基层民众，主要职能是完成上级主管部门布置的各项任务。在调研过程中，曾问一些乡公共管理论文