东北地区构建服务型政府的滞后性分析(2)[1]

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在市场化程度低的东北地区,一方面,政府官员容易沿袭传统计划经济体制下的思维惯性,将精力放在抓经济方面,期望借助政府的力量来推动经济发展,并从“市场失灵”理论中获取支持,使得东北各级政府更加向往垄断社会资源,并试图延续用行政权力分配资源。来自“东亚模式”的现实依据也告诉我们:只有这样,才能在短期内取得经济的显性发展,达成跨越式巨变,实现站台式的阶段目标,官员也才能在政治竞争中获取更有利的位置, 至于这种政府主导经济发展的模式造成的延缓市场主体的成熟、冲击市场交易关系、恶化市场发育的宏观环境等一系列后果,导致后发地区竞争力减弱,与领先地区之间差距拉大的长期不利潜在因素,由于出现的时间滞后性,并不能对官员的晋升产生实质影响。另一方面,东北地区创建服务型政府,由于受体制、文化、传统诸多因素的限制,属于一种长期性的系统工程,初见成效的时间跨度非常大,难以“立竿见影”和短期奏效,其绩效也难以测量。另外,构建服务型政府这一制度变迁已经在全国属于没有多大创新意义的项目,在此方面即使取得成绩,对地方官员的晋升的作用也不比其他项目来得直接。对于东北地区而言,由于构建服务型政府收益小而成本大,属于一种“投入大,产出低”的低效益项目,政府及其官员出于自身的考虑把精力放在“效益”更高的方面,是一种“明智”的选择。
　　其次,由于东北地区作为后发地区,经济建设方面容易出政绩,在现有的干部激励机制下,官员之间会在政绩上进行竞争,这样就产生了类似于“囚徒困境”的博弈:如果别的官员都把精力放在了抓经济和招商引资方面,那么他的最佳选择也是采取同样的办法,否则,就会在竞争中处于劣势甚至被淘汰。
　　最后,由于我国行政机关采用的科层组织的正规性和层级制,在地方官员中,晋升机会只属于一小部分人,绝大部分没有晋升机会的官员构成了公务员的主体,因此地方官员追求的扩充个人控制权的途径只好放在了向下深入和横向扩张上;由于东北国有经济比重过大的特性,东北地区各级政府必然充当行使国有资产管理者的角色,这就决定了政府在一定程度上直接拥有控制大量国有企业的权力。再加上我国官本位的传统思想影响深远,地方资源的产权性质与公共选择制度约束失效,使得东北地区更有官员自我向下扩张控制权的便利和条件,以至于相当部分行政官员持有“没有必要对民众负责,即使为民着想也得不到什么好处”的错误思想。驱动政府作为的激励不足,构建服务型政府在东北政府内部缺乏必要的内源动力。
　　
　　四、 造成东北地区构建服务型政府
　　滞后的制约因素
　　
　　尽管由于特殊的体制环境等诸多因素影响,使得东北地区在构建服务型政府方面没有形成强有力的激励机制,但东北地区在此方面的整体性滞后,说明在制度层面上,还存在着一定的制约因素。
　　
　　1 社会约束
　　目前,虽然建设服务型政府的宣传已在全社会轰轰烈烈地展开,文件、通知也在各级政府层面上传达,但由于东北地区是计划经济及其观念影响最深的地区,形成以官本位和关系本位为特征的传统行政文化,政府管理规章因人而异,对一些三资企业不能一视同仁,在税收征收、许可条件、收费标准等方面存在一定程度的差别;动辄就进行地区封锁,借评比、展销等活动上门拉赞助的现象依然存在;以发展经济和治理软环境为由规定执法禁区,对本地各类开发区和部分企业实行所谓的挂牌保护、封闭式管理的做法时有发生。在经济体制运行过程中,东北地区政府追求部门利益的举动还十分突出,表现为某些政府部门或行业单位,依然凭借其行政特权(劳动用工人事权、资金审批权、技术改造审批权、产品价格审定权等),通过合法与不合法的收费,采取不正当的手段吃拿卡要,为本部门、本单位人员的消费谋取经济收入。在政府内部,相当部分的工作人员对于“什么是服务型政府,怎样建设服务型政府”等问题还存在疑问,对服务型政府建设的方向还比较茫然;对服务型政府宣传面也过窄,目前尚处在政府机关热、公民冷的状态。东北地区至今尚未形成“公共服务型政府”的宣传氛围,许多公民对公共服务型政府没有印象,至于公共服务型政府的内涵、标准就更不清楚了。笔者在吉林、黑龙江、辽宁的部分省直单位调研发现,一些政府机关的领导、公务人员也说不清服务型政府的具体内容,可见东北地区服务型政府建设影响有限。东北地区建设服务型政府本身没有让群众直接感到有多大变化,不能形成公共服务的供给者与消费者之间的互动,再加上区域内跨国公司和外商比重很小,政府很少受国际规则的约束,社会、公民、企业要求政府提供优质服务的呼声还不及沿海高涨,社会约束力不强。
　　
　　2 财力约束
　　构建服务型政府必须以公共财政为基础。一方面,我国当前的财政模式并不是真正意义上的公共财政,政府的政权组织和资产所有者两重身份在分配上尚未分公共管理论文