论公共行政伦理的制度基础(2)[1]

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中华人民共和国建立后，中国共产党成为执政党，全面执掌国家政权，并着手恢复国民经济。要在一穷二白、百废待兴的基础上建立先进的工业国，不得不采取国家主义的体制。行政政权全面渗透社会生活的方方面面，甚至抵达民众日常生活的全部领域。1956年社会主义改造的完成，最终确立起中国共产党的核心地位，党领导下的行政结构也得以正式形成，行政与政治高度融合，行政与党政密不可分，这一方面可以顺利地将政治理想、党政道德价值贯彻下去，另一方面又可以强化行政人员的队伍建设，为此，逐渐设置了相对排斥性的限制条件，从而导致行政活动“政治化”和行政队伍“精英化”。参与到政府机关的人们只是那些政治上可靠的人，他们经过了党的各级组织的考核，获得了党组织或党的领导人的信任，一些阶层的人群，如工农子弟、转业军人等更由于出身的优势和个人经历的“清白”而获得青睐。此外，为了有效地推动现代化进程，作为新中国行政的经济基础，国家又实行了农村贴补城市、农业支持工业的模式，并由国家担当起组织生产、销售、分配等职能，建立起计划经济体制。
　　在近30年间的改革开放过程中，国家有关部门充分意识到了现存的行政体制对市场、对变化了的社会生活的不适应，进行了多次改组、重塑，并展开了较为深人的行政机构改革。然而，不可否认，成效远比预期的小。若做横向比较，我们更加清楚地看到，中国现代行政的滞后已经严重影响到中国社会的发展进程，究其根源在于缺乏为公共行政伦理设置切实可行且有足够稳定性的制度基础。这是我们必须认真对待的重要问题。

其实，西方公共行政伦理建设也并非一帆风顺，分赃制、寡头制、黑金政治等也曾困绕他们多年，但随着逐渐确立起宪政理念的核心地位，公共行政伦理才走上了正轨。美国学者库拍就曾指出，作为一门有前景的学术事业同时也获得了学院研究认可的公共行政伦理学的研究不会早于20世纪70年代。迟至90年代才得到突飞猛进的发展。他总结认为，70年代至90年代的20年间美国及西方行政伦理学的研究著述主要关心如下七个主题:公民身份和民主理论、德性、建国思想和宪法传统、行政组织的背景、伦理教育、哲学理论和运用、道德认知发展等。
公共行政人员的角色是其社会职能的体现，这样的社会职能又受制于不同的公共行政体系的制度安排。概括地说，公共行政人员的角色定位在当代有三种主要形式:(1)在党政一体的制度设计中，公共行政人员主要是政治的代言人;(2)在普遍民主的政体中，公共行政人员是全体人民意志的体现者;(3)在代议制政府下，公共行政人员是各种利益的协调者。我国正在实施的包括政体分开的行政改革力图突破党政一体的模式，中国共产党领导下的行政制度又要避免代议制政府的动荡，因此，行政改革的目标是确认普遍民主的政体，但在中国的公共行政活动中由于“委托人缺席”，不存在完备的委托代理关系，这就容易导致公共行政活动缺少制度激励，使得普遍民主的政治理念追求仅仅维系于公职人员的思想觉悟之上，必然变得非常脆弱。这就回到了我们在上文中提到的政府安排的问题上。

可以说，当代中国公共行政伦理不兴的一个重要原因是公共行政人员的角色不明，这就意味着行政伦理的主体定位不清，也正是角色不明或错位才导致了公共行政活动中不道德现象的大量发生。

行政行为的最终依据是什么?这是一个难以有令人满意回答的问题。由于制度基础不明确、不切实，这就给行政活动留下了太大的伸缩空间，造成了行政活动的随意性。效益和功利这样的可视、易于量化的目标就受到各级政府和行政人员们的追捧。其实，关于行政行为的最终依据的问题在思想史上始终存在争论。目的论者认为，政绩是最主要的，而道义论者调符合道德原则或人类普遍认可的规则的行为才是有价值的。行为效果在公共机构和公职人员的价值谱系中占据着极其重要的地位。现代国家政治权力的合法性和合理性的主要支柱是其政绩，但若仅仅为了追求政绩，可能会驱使相当部分行政人员不择手段，这就根本背离了公务活动的初衷，所以必须对政绩进行价值引导，给出经过道德辨思的政绩观。

“狭义的公共行政往往只注重效率和经济等管理层面的价值。广义的公共行政，除了重视管理的价值之外”，还强调公民精神、公正、公平、正义、伦理、回应性和爱国主义等的价值〔’〕。“当我们在政府活动中使用效率和经济这样的词语时，公共行政人员就置于将这些词语转化成如下的行动过，即有意或无意地反复强调经济理性，把它视为全部活动的预定推论。……如果他们以这样的方式进行行政活动，公共事务就成为手段性的了，因而任何意义上的公共善都被降低为一系列个人偏好的某种功利结果。”[z]公共决策单一以是否有利于经济成长为标准，在某种程度上不惜牺牲国民健康、生命安全、环保以及社会正义—这可能是我们近20多公共管理论文